關于農貿市場管理和改造提升的調研報告

    為加快推動我市農貿市場改造步伐，提升市場的檔次，2006年4月中旬，組織深、廣市場考察團，對深圳、廣州、中山、東莞虎門等地市場改造提升及市場管理情況進行了學習和實地考察。期間，考察團先后考察了深圳惠民街市、布吉農產品中心批發市場等8個市場，通過學習考察，開闊了視野，拓寬了思路，學到了許多好的做法和經驗。
 

    一、深圳農貿市場改造提升及管理的基本情況和做法
    
    深圳農貿市場改造提升主要是二種模式：一是農貿市場的改造升級，如深圳的惠民街市；二是“農改超”模式；在農貿市場改造提升模式基本定格的形式下，深圳農貿市場整體改造的超前理念給了我們很大的啟示。
    
    深圳惠民街市（荷花店）是深圳市集貿市場有限公司所屬的連鎖街市，該公司對其所屬市場(10個連鎖店)實行統一設計，統一改造，統一管理模式。荷花店是該公司投資130萬元，于2004年4月改造完成的，面積2020平方米，上下兩層。第一層主營蔬菜、水產，第二層以肉類為主。該市場主要特點是：1、在市場布局上，由原來的長條式改為島狀式，疏散了人流、方便市民購物；2、在攤位的設計上，采取大面積、獨立式、開放式攤鋪的設計方法，每個商位一般有五至六平方米，很好地解決了經營戶商品擺放和雜物堆放的問題；3、在貨架設計上，由原來的平面式改為階梯式，體現個性化，更具有適用性。蔬菜、瓜果、水產等商品擺放有序，保持外圍的整潔；4、在地面處理上，防水磚鋪地，下水管道在通道面上實行封閉設置，防止異味上傳，防水處理突出，較好地解決了地面潮濕和防滑問題，市場內衛生清潔，地面干燥，肉類食品交易區通風設施完備，無異味。5、空中無攔板和拉線設計，視野較寬闊。這種改造模式，投資小，見效快，基本保留了原來農貿市場的經營方式。同時公司實行獨具特色的蔬菜區綠白相間、水產肉區紅白相間、熟食區黃白相間的磁磚貼面，以及店面統一標記設計，引進現代物流，連鎖經營，在深圳市已打出了惠民街市的品牌。
   
    深圳布吉農產品中心批發市場是全國首批農業產業化龍頭企業，是國家級中心批發市場和深圳市“菜藍子”重點工程。市場于1989年10月28日建成開業，占地面積15萬㎡，建筑面積25萬㎡。按交易品類分為A、B、C、D、E、F、K座，以及天光交易區和加工配送區等10個交易區，有固定商鋪1200多個，簡易攤檔2000多個，吸引了全國30多個省、市、自治區3000多經銷商在此經營。市場匯集了全國及世界各地7000多種農產品，其中名、優、特、新農產品700多個。經營的蔬菜、水果、糧油和土特產品，不但滿足了深圳700萬居民的生活所需，而且還輻射到整個華南地區（包括港、澳、臺）乃至全國，并與東南亞、南非及歐美等市場建立了頻繁的貿易往來。該市場連續13年居全國同類市場榜首，成為目前中國最大的農產品集散中心、信息中心、價格指導中心和轉口貿易基地。布吉農產品中心批發市場為顧客提供集 交易、結算、加工、倉儲、運輸、通訊、信息、金融、住宿、餐飲及娛樂等全方位服務。經過15年的發展，市場現已成為集現貨交易、直銷展銷、包裝加工、連鎖配送、運輸倉儲、電子商務于一體的功能齊全、萬商云集的批發市場。布吉農產品中心批發市場不僅豐富了深港市民的“菜籃子”，而且帶動和促進了全國農業產業化的發展，真正實現了“建一座市場、活一片產業、富八方群眾”的目標，連年被國家統計局評為“全國百強農副產品批發市場第一名”。考察團對該市場的最深感觸是市場管理相當到位，我們考察團在該市場參觀期間，三次受到市場管理人員的盤問，足見該市場管理人員的責任心相當強，市場制度健全。
   
    在激發市場主辦單位改造積極性，確保農貿市場改造提升順利進行的過程中，深圳市主要做法是：1、政府重視，支持有力。深圳市政府對農貿市場的改造提升工作是從2003年底開始的，專門成立了市農貿市場升級改造工作領導小組，由分管副市長擔任組長，各區政府、工商等12個部門為成員單位，對全市農貿市場升級改造進行統一領導、組織協調、督促檢查。方法上精心組織，落實責任，強化管理，營造氛圍，確保了全市農貿市場升級改造工作的順利開展。對升級為“街市加超市”模式的市場，他們還采取了政府出一點，產權單位出一點，轄區街道辦事處出一點，工商減一點，稅收減一點，經營戶拿一點的“六個一點”辦法，全力支持農貿市場的改造。2、工商牽頭，各部門配合，措施得力。為貫徹落實市政府的指示，深圳市工商部門充分發揮自身職能，采取有力措施，認真組織，與各部門多方協調，積極推進。作為改造工作的具體牽頭部門，他們先行組織調查，摸清底數，全面掌握農貿市場現狀，制定分步實施方案，主動向政府匯報，當好政府的參謀，取得政府支持。在改造過程中，工商部門一方面組織市場舉辦者、市場管理者參觀學習，更新觀念，增強改革的信心，充分調動他們支持、參與升級改造的積極性。另一方面精心選擇試點，到現場辦公，密切關注改造進度，聽取市場舉辦者意見，幫助解決改造中的困難和問題。同時，通過多種形式在社會上開展宣傳動員，引導市民轉變消費觀念和消費方式，爭取理解和支持，形成合力掀起升級改造的熱潮，在全市農貿市場的改造提升工作中起了十分重要的作用。
    
    二、市場考察的幾點啟示
    
    1、思想觀念的轉變是推進農貿市場改造提升關健。在這次學習考察中，考察團深深感受到了深、廣等地政府、有關職能部門以及企業在對農貿市場的改造提升過程中，理念比較超前，認識比較到位。他們已經意識到：（1）開展這項工作是改善城市環境，推進國際化城市建設的重要舉措。隨著城市化進程的不斷加快，以及城市都市化程度的不斷提高，代表現代物流之一的超市異軍突起，傳統的農貿市場模式將逐步被取代。而用先進的現代超市經營模式改造傳統的集貿市場，對擴大經營規模，增強市場競爭力，降低政府管理成本和企業交易成本，增加稅收，提高市場誠信度，改善城市衛生環境，減輕社會資歷源配置的壓力都有重要作用。（2）開展這項工作是落實“三個代表”重要思想的具體體現，是構筑食品安全體系的有準效途徑。它不僅僅是改造幾個市場這一簡單的、數量上的問題，而是一種管理理念、管理模式、管理手段的轉變，是一項重大的改革和創新，必須上升到關注民生，為民謀利的高度來認識。農貿市場與人們生活緊密相關，為廣大人民群眾營造一個整潔、舒心、放心的消費購物環境，實現對市場食品安全的規范化管理，推進食品安全體系的進一步完善，不斷提高城鄉居民和生活質量，是政府的職責所在，是政府堅持以人為本，為民辦實事的具體體現，民心所向，應當毫不動搖地積極推進。正因為有了這種思想理念和認識，深圳等地農貿市場的改造提升力度大，步子快，經過多年的改造已初見成效，整項工作步入了一個比較規范的、正常的軌道。相比之下，我市雖然市場多，但農貿市場的檔次普遍偏低，改造工作相對滯后。尤其在一些地方，部分農貿市場使用時間較長，硬件陳舊，模式落后，臟、亂、差現象已經成為人民群眾反映的熱點問題，在管理手段、服務理念和服務品質方面，已遠遠落后于我市經濟發展和人民生活水平的需求，成為與城市發展不和諧的“盲點”，因此，升級換代改造工作已迫在眉睫，勢在必行。
    
    2、地方政府的引導和扶持是加快農貿市場改造提升的保證。農貿產品市場不僅僅是一個經濟場所，也是一面折射社會熱點、管理難點的透視鏡，它所具有的社會意義遠遠高于其經濟意義。改造提升農副產品市場是民心工程，關系到政府在人民心目中的地位。農貿市場的建設是保證老百姓“菜籃子”供應的重要組成部分，也是解決“三農”問題，解決再就業的有效途徑。它不僅具有一定的社會性，而且還具有很強的公益性，與其它商業設施的功能相比，其社會價值取向更能體現政府的形象。因此，將農貿市場建設列為一個城市主要的公益設施進行投資管理，由政府統一規劃調控，或政府采取對市場的公益性補貼投入是十分必要的。在這方面，深圳等地政府在農貿市場的換代提升中發揮了主導作用，工商部門在其中發揮了重要的牽頭、組織、協調作用，以及優惠的政策和到位的措施，在很大程度上推動了改造工作的順利進行。羅湖區政府扶持市場改造的實踐已經證明，農貿市場的環境好了，衛生好了，菜籃子凈了，由此帶來消費量的上升，經營者的獲利、消費者的滿意、社會的穩定，政府和市場舉辦者實現了雙贏。為此，建議我市的各級政府應當盡快對本地的農貿市場建設和發展進行一次理性的思考，將其列入“民心工程”或實事工程，確定一個長遠的規劃，通過建立農貿市場改造專項基金或貼息補償等辦法，痛下決心，舍得投入，力爭在“十一五”期間，我市農貿市場能有一個明顯的改觀。
   
    3、農貿市場改造提升要因地制宜，立足長遠。農貿市場是城鄉居民菜籃子供應的重要集聚地，它應當立足于購物方便、環境整潔、布局合理、種類齊全，功能完備，在提升改造上沒有固定的模式。無論是“農改超”、“農加超”或是提升改造，都應當從本地主客觀條件出發，堅持實事求是的原則，切忌一刀切，既充分考慮老百姓的需求和生活習慣，又要結合當地的實際，與城市的整體發展和整體規劃相適應。首先，被改造主體的產權必須單一，這是成功與否的大前提。其次，必須要由有實力的、著眼長遠的企業擔當改造主體。第三，企業不能全然照搬超市的硬件標準改造市場，無謂地增加單店的改造成本。比如，下水道、地面、天花、攤檔格局、通風排污設施這些確實應該重新修整，我們發現，惠民街市與超市的最大不同，就是沒有空調，只有吊扇。其實，這也是改造者參考了街市開市、收市的規律有別于超市而作出的節省開支的做法。深圳等地之所以改造的比較成功，是因為它們充分分析了自身的主客觀條件，并正確運用了這些條件，才使得改造工作運行順利。如“農改超”模式，一般比較適合在大中城市或人群密集的居住區先行一步，加快提升城市品味和市場的檔次步伐；而在一些人口不多的城鎮，由于缺乏商業的幅射力和流動人口，改造農貿市場可能會面臨高成本投入和低成本經以需求等問題，則可以改造升級原有市場的模式或“農加超”的模式，按照統一管理，經營產品標準化，經營服務規范化的要求提升市場的綜合功能，滿足消費者需要。
    
    市場設計要注重科學性和瞻前性，要站在一個高的起點上從長計議。這次考察，大家感觸比較深的是深、廣等地市場科學合理的設計，以及市場軟硬件上的超前構想。表現在順暢的下水，良好的通風，解決了地濕、味異的問題；島狀的布局，寬大的商位，解決了人流、物雜的問題；明亮的燈光，藝術的裝飾，解決了采光、氛圍的問題等多個方面，按不同商品種類分別突出人性化、個性化設計，充分展示出以人為本的理念。對此我們要有效借鑒，以建立我市新型一代的農貿市場為目標，打破老的市場設計觀念和模式，跳出農貿市場投入多，效益少的誤區，改變那種先搞建筑再設計商位、設計下水通風的做法，避免年年搞裝修，隔年就落后的“治表式”的改造方法，從根本上解決農貿市場的臟亂差問題，確保改造后的市場在經歷了若干年，甚至幾十年后仍不落后，并具生命力。
   
    4、農貿市場改造提升要講求工作方法，積極穩妥推進。建立新一代的農貿市場是一個新的探索和嘗試，也是一項長期而艱巨的任務，從深、廣等地的做法來看，為我們提供了很好的經驗。我們應當在充分調查研究和論證的基礎上，積極主動地向政府匯報，并提出建設性意見，選好試點，重點引導，重點突破。可以先選擇在國有企業舉辦或產權明晰的市場中試行，之后以現場會的形式逐步推開，達到以點帶面。努力爭取地方政府支持，建議市政府將擬改造的市場列為重點改造項目，按“一事一議”的原則給予重點支持。
   
    三、我市市區農貿市場的現狀和今后提升改造的對策：
   
    我市市區的農貿市場的業態發展經歷了以自發形成的馬路市場，大棚式市場再到固定室內封閉式市場三個階段。九十年代以前我市農貿市場基本是處于自發形成的馬路市場如：較典型的市區虹橋路市場、大砂堤市場、市心街市場等都是以路為市自發形成的市場。1990年望江菜市場建成并徹底搬遷了虹橋路市場，標志著我市農貿市場建設進入到大棚式市場時代，并在全市掀起以大棚式改造馬路市場的高潮。而隨著安陽菜市場，東門菜市場的建成，我市菜市場的業態逐步向室內封閉式市場轉變。而與此同步的是我們工商部門根據中央有關精神全面介入市場的培育和建設，并逐步加強對各類市場的監管。這段時間是我市農貿市場的大發展時期，也使得農貿市場的經濟效益和社會效益同步顯現。
    
    （一）當前我市農貿市場存在的主要問題：
    
    隨著我市城市化建設的不斷推進，居民生活條件的改善，人民群眾對生活服務質量的要求越來越高，菜市場在合理布局、設施配套，日常監管，食品安全等方面出現不少矛盾和問題。特別是在市場“管辦脫鉤”以后，這些矛盾和問題愈加突出，主要表現在以下幾個方面：
   
    1、市場規劃滯后且不盡合理。菜市場和群眾日常生活息息相關，所以市場的布局應考慮居民住宅區的規模，在盡可能方便群眾購買的同時，兼顧周圍居民的生活環境和經營者的經濟效益。但從我市目前情況看，一是規劃嚴重滯后，如市區濱江、望江等小區是居民較為集中的住宅區，但在小區建設時沒有農貿市的規劃，導致該區馬路市場長期存在，有關部門雖多次整治，但屢禁不絕。但每年的“二會”都有涉及該馬路市場的建議和提案。二是規劃不合理，如市區解放三期舊城改建時，對原市心街（南門）菜市場的改造就很不合理，建成后面積只有400余平方，導致該市場一直空置到現在，而南門菜市場只能仍占道經營。三是規劃之初盲目求大、不切實際，如城北、周松二市場建筑面積都達5000多平方米，而現在實際使用面積都不到三分之一，其余攤位都挪作它用，而規劃之中的長春路（中銀組團）菜市場，由于業主對市場經營信心不足，市場建成后一直沒有投入使用。
   
    2、市場設施簡陋、設計不合理，“臟、亂、差”問題嚴重。市場“臟、亂、差”一直是市民對市場菜市場的普遍評價。這幾年雖經市場主辦單位努力，建設改造了一批馬路市場和棚式市場，但改進卻不大。一是馬路市場、棚式市場依然存在，而且數量較多，如濱江、南門三期、新飯店前的馬路市場、西門、花園、東山的棚式市場。這些市場棚頂嚴重老化，連基本的遮風擋雨的功能都無法保證。市場的地下排水系統已基本喪失功能，經常出現污水橫流的狀況。這是市場“臟、亂、差”的一大成因。二是設施簡陋，功能不健全。市區市場最突出的問題是硬件設施問題。棚頂式市場結構、通道式攤位格局，面積狹小的節約型攤位設計是我市農貿市場設計特色。市區這些市場商位設計不合理。活禽宰殺沒有專門設計，熟食商位設計沒有防蠅設施，水產商位設計排水不科學等等。例如投資1億元的三圣門望江菜市場由于內部設計不合理，導致場內“臟、亂、差”現象嚴重，經營戶和消費者怨聲載道。三是場外經營屢禁不止。市區大部分市場不管是硬件設施好的還是差的，市場外臨時設攤經營還是屢禁不止，場外經營不但嚴重影響了場內經營戶的正常營業，還嚴重影響了交通，也是造成市場環境衛生“臟、亂、差”的重要因素。
  
    3、由于偏面追求經濟效益，導致市場管理混亂。農貿市場是帶有公益性功能的農副產品交易場所，一些市場投資者只注重經濟效益，造成了市場的無序和混亂。一是一些市場主辦者社會責任意識不強。在日常管理中重收費、輕管理，得權利、輕責任，把注意力集中在攤位費的收取上。對市場內環境衛生、占道、搭建、擴攤或流動經營等行為視而不見，使臟、亂、差現象普遍存在。二是一些市場主辦者只注重眼前利益，經營理念陳舊，短期行為嚴重，幾乎不進行必要的市場維修。政府部門規定應設立的食品安全的檢測點，他們就不愿投入或盡量少投入。對市場的發展缺少競爭、創新的意識，這在一定程度上制約了我市農貿市場的提升改造、更新換代。三是一些市場業主為追求利潤的最大化，將農貿市場的經營管理權包給個人或老人協會管理，承包者往往不愿承擔或推卸社會責任，通過裁減必要的管理人員、克扣管理成本減少支出，由于管理的不到位導致市區市場臟、亂、差問題突出。四是外部利益群體的介入，造成市場管理無序。如南門菜市場由市場開發服務中心管理，但虹南社區強行介入該市場管理，并驅逐市場開發服務中心管理人員，并收取攤位費，交易費。再如三圣門老人協會在望江菜市場處設置攤位，收取攤位費、交易費，給市場內的經營活動造成很大負面影響，并擾亂了望江菜市場正常的管理秩序。
   
    4、場內經營業主、市場經營主體整體素質不高。目前在市場經營的基本上是個體工商戶、私營業主，其人員構成比較復雜，文化素質相對較低。一是經營者缺少必要的商品知識、法律知識，食品安全存在隱患，且大量無證經營；二是經營者與市場業主的矛盾時有發生，由招投標、攤位安排、市場環境等原因引起，往往影響市場的消費者正常消費；三是場內經營方式傳統單一，多是小規模小本經營，因經營作風不良引起的爭議，侵害消費者權益、常常鬧大矛盾，致使廣大消費者對菜市場的滿意度不高。
    
    5、政府對農貿市場的控制弱化。去年10月1日實施的《浙江省商品交易市場管理條例》，淡化了政府和有關部門在市場建設及其布局規劃方面的作用，強調政府轉變經濟管理職能，改革投資體制，確立企業投資、決策、受益、承擔風險的市場競爭機制。《條例》規定“工商行政管理部門負責市場名稱登記和市場交易秩序的監督管理”，取消了對市場開辦、關閉等調控的職能。導致農貿市場的社會公益功能逐漸被忽視，政府對農貿市場的控制力減弱。一是由于近年來農貿市場的建設費用越來越高，導致主辦單位的投資收益比呈下降趨勢，使部分業主失去了對市場投入的愿望。二是政府沒有出臺新的對農貿市場的優惠政策，而原有的政策對市場業主改造提升市場的吸引力不大。三是政府沒有出臺農貿市場的激勵機制，如對創星級規范市場的業主單位沒有物質獎勵而對管不好的市場業主也沒有懲罰措施。
    
    （二）加強農貿市場建設管理及改造提升的建議及對策
     
    1、制訂全市食用農產品市場布局規劃，以增強規劃的嚴肅性。
    
    政府規劃部門要“根據方便居民生活的原則，結合全市的城鄉建設總體規劃，土地利用規劃，編制全市食用農產品市場設置布局規劃，抓緊制訂市區農貿市場改造、提升、規劃，改變目前農貿市場建設規劃滯后、設置不盡合理的現狀。
   
    抓緊改造提升馬路市場適當新建迫切需要的農貿市場；對已按規劃批準實施改造和建設的農貿市場，決不允許擅自改變規劃用途，已經改變用途的，必須按原安規劃要求恢復市場功能。今后凡新建上一定規模的住宅小區，在小區建設中要預留市場建設用地，鼓勵社會各方面積極投資農貿市場建設，積極倡導配建凈菜副食品中心。
   
    現有農貿市場進行改建，必須經規劃部門批準同意，并能夠滿足附近地區居民日常生活的消費購買；正常營業的農貿市場不得隨意停業歇業，不得利用農貿市場土地改建其他用途的建筑物。規劃、國土、建設等部門要加強對規劃建設項目的監督管理和違反規劃行為的查處。未經上述部門批準，擅自改變農貿市場用途的，工商部門不予變更營業執照和市場登記證。
    
    2、重視農貿市場的合理配置，增強政府的調控力。
   
    加快市區農貿市場新建規劃，改造提升現有部分農貿市場。今后按規劃確定的市區農貿市場新建、改建，主管部門要督促市場舉辦者按照《浙江省各類商業市場用房面積和基礎配套設施最低標準指導意見》的規定，城市農貿市場商業用房面積不低于2000平方米，場內商品分類劃行歸市，合理布局交易區。要加強對農貿市場的停車場、公共衛生設施、物業管理用房、消防等配套設施建設的審核和驗收把關。防止新市場出現老面孔，留下管理的后遺癥。
  
    市政府應出臺市區范圍內菜市場建設及改造提升的優惠政策。加快市區現有菜市場改造提升和新建規范化菜市場的步伐。
   
    3、實施農貿市場的全面監管，增強監督的有效性。
   
    農貿市場監督管理涉及政府各部門和市場業主的主管部門，需要通力合作，應進一步明確職責，齊抓共管。

    落實市場主辦者的第一責任人制度，建立健全市場經營長效管理機制。同時，建立第一監管人制度。根據市場業主單位的不同性質，落實市場的物業監管責任。市國資委、玉海、安陽等街道辦事處、新區管委會分別對其轄區內農貿市場落實牽頭監管的責任，杜絕市場業主放任自流現象。針對農貿市場的物業監管問題，我們可參考深圳惠民街市的做法，今后凡新、改建農貿市場，市場業主單位在保證其收益的前提下，由政府牽頭將市場物業監管權委托給一個集貿市場有限公司，在市場主辦權和市場管理權分離的前提下，由該集貿市場有限公司向社會招聘有一定市場管理經驗和能力的人員來擔任市場管理人員，實現統一的管理模式，改變現在我市農貿市場管理人員素質低下、管理能力差及管理不到位的形狀。
   
    工商行政管理部門平時要加強對農貿市場經營監督管理。一要健全市場巡查制，查處各類市場違法案件，及時處理消費者投訴，建立經營戶信用記錄制度，有效實施對農貿市場的日常監管；二要加強對市場商品的流動檢測，及時公布檢測結果、查處不合格商品，引導安全健康消費；三是督促和檢查符合條件的農貿市場業主建立商品質量檢測點，配置食用農產品安全快速定性檢測設施，配備檢測人員，提供檢測服務；四是牽頭組織市區“群眾滿意市場”的評選、考核、檢查和表彰活動。
   
    衛生、農業等政府行政部門要按照各自的職責，履行農貿市場的監督管理職能，確保市場商品的質量可靠和場內經營有序運行。
  
    市場所在街道、社區要將市場周邊環境衛生納入統一管理，建立聯系制度，確定專人檢查考核，用經濟的手段促進農貿市場日常的保潔工作。
    
    4、健全市場協會的組織機構，增強業主的自律性。

    瑞安市場協會已成立6年，現掛靠在市工商局，會長由分管副局長兼任。目前市場協會主要面向全市78家商品交易市場，做好協調、服務及相關的自律工作。建議全市性的市場協會下設市區農貿市場分會，牽頭協調市區農貿市場的相關工作，包括市區農貿市場的自我管理、自我規范等引導、指導和服務工作。一是進行培訓教育，提高市場主辦者和經營者的素質。進一步明確市場主辦者、市場經營者的權利義務；二是推進市場信息化建設，鼓勵誠實守信，建立公平競爭機制，著力打造信用市場；三是建立市場互評互查制度，通報市場物業管理情況，定期公布市場環境衛生、經營秩序狀況；四是加強與政府行政部門聯系溝通，協助做好農貿市場的管理工作。 瑞安市場

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