縣市長眼睛里的“省管縣”

    簡要內容：最新一期《瞭望東方周刊》發表了《縣市長眼里的“省管縣”——實現真正意義上的省管縣以后，現有的市一級領導去留何地》一文。2006年，浙江省委、省政府又決定將金華市16項管理權限以延伸機構方式、115項管理權限以委托或交辦方式下放給下屬的義烏市，擴大義烏市472項原屬省級部門的管理權限。

　　最新一期《瞭望東方周刊》發表了《縣市長眼里的“省管縣”——實現真正意義上的省管縣以后，現有的市一級領導去留何地》一文。文章指出，目前各省市所實行的“省管縣”幾乎都是從財政管理的角度而言的，幾乎沒有哪個省把最為敏感的組織人事權下放給縣。而幾乎所有的縣市長都認為，行政體制上的“省管縣”是大勢所趨。但是，一旦真正意義上的“省管縣”實現以后，現有的市一級領導去留何地？全文如下：　
　　2009年8月1日，中國首部推進“擴權強縣”的省級政府規章——《浙江省加強縣級人民政府行政管理職能若干規定》正式實施，443項審批權限被一次性下放給縣級政府。此前的6月22日，財政部下發了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，為財政“省管縣”改革提出了具體時間表：2012年底前，力爭在全國除民族自治地區外全面推進財政“省管縣”。
　　上溯到2008年3月18日，溫家寶總理曾感嘆：“一個國家的財政史是驚心動魄的。”“在今后5年，我們要下決心推進財政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益。”
　　中國的財政體制甚至行政體制改革正在各省市全面展開。
　　“省管縣”的經濟根源
　　從上世紀80年代我國開始推行“市管縣”的行政體制開始，浙江就一直延續“省管縣”的財政體制。浙江省政府咨詢委員會委員藍蔚青向《瞭望東方周刊》介紹說，今年8月浙江新一輪“強縣擴權”實際上是歷次“省管縣”改革的自然發展。1992年，浙江擴大了13個經濟強縣（市）部分經濟管理權限，1997年，蕭山、余杭試行享受地（市）一級部分經濟管理權限。2002年，浙江省政府決定“強縣擴權”，按能放都放的原則，將313項原本屬于地級市的經濟管理權限下放給20個經濟強縣(市、區)。隨后又把省一級的審批事項從2500多項減少到800多項。
　　2006年，浙江省委、省政府又決定將金華市16項管理權限以延伸機構方式、115項管理權限以委托或交辦方式下放給下屬的義烏市，擴大義烏市472項原屬省級部門的管理權限。
　　“這幾次‘強縣擴權’使經濟強縣的經濟管理權限幾乎涵蓋了省、市兩級政府經濟管理權限的所有方面，事權和財權趨于統一。”藍蔚青說，“省管縣”的體制優勢，“促進了浙江縣域經濟的發展，使浙江在全國第一個消滅了貧困縣，目前在全國‘百強縣’中占有30席，所有縣的財政收入都已上億。縣域經濟成為浙江省的一大亮點，長期以來大致占全省經濟總量的70％左右。”到底是省管縣體制促進了縣域發展，還是縣域發展促成和鞏固了省管縣體制？溫州瑞安市副市長陳林對《瞭望東方周刊》說：“兩者兼而有之。”由此需要提醒那些陸續跟進“省管縣”的省份，浙江縣域所展現的活力，有其深層原因。陳林分析，改革開放之前，由于戰略上的考慮，中央在浙江特別是浙南地區極少投資，浙江省、地、市安排在縣級的投資也很少。那個時候的經濟管理和控制關系，主要依從所有制上的隸屬關系，而這種隸屬關系又大都是經由投資形成的。于是，浙江縣域，這些計劃經濟下的薄弱部位，由于少有依賴和束縛，反而容易成為市場經濟的先發地區。這個態勢早在80年代中后期就已經比較明顯了。如溫州模式真正的發祥地不在溫州市區，而是在溫州、瑞安周邊的一些村鎮。浙江鄉鎮企業異軍突起，甚至到上世紀90年代還有很多戴著“紅帽子”，但它們充其量只能掛靠到縣、鄉的某某部門單位。“如果要求掛靠到市里、省里，人家也不敢收啊，更管不過來。”陳林說，這樣一種經濟發展格局，對于財政收入、分配和結算格局有著深遠影響，使得縣、市、省的博弈中，重心不致過于失衡。“省管縣”體制由此能夠形成，并穩定下來。
　　陳林介紹，多年以來，瑞安作為浙江經濟強縣（市）之一，較早和較多擁有了一些“地級”的經濟社會管理權限，財政上直接對省結算。瑞安所屬的溫州，對下轄的幾個縣（市）最重要的權限，恐怕還是在干部管理上。副縣級以上干部的考核、調配是溫州市委管理。至于一些黨政職能部門的業務指導關系，就不是那么“緊”和“強”了。
　　“地級市與所轄縣市既然有上下級的關系，就經常是會議傳達會議、文件轉發文件，還經常有這樣那樣的檢查評比交流考核，上上下下都是不勝其煩。”
擴權強縣與弱縣擴權
　　與浙江的“省管縣”是歷史自然形成的不同，內陸省份的“省管縣”則需要自上而下的強力推動。
　　四川省綿陽市市長曾萬明向《瞭望東方周刊》介紹，2007年，四川省政府選擇了27個經濟強縣、百萬人口大縣、類區代表縣進行第一批擴權強縣試點。其中，綿陽市入選的有江油市（縣級市）和三臺縣。
　　2009年，四川省政府又將糧油生產和生豬調出大縣中發展較快的縣、縣域經濟激勵考核先進縣等32個縣納入了第二批擴權試點縣，綿陽市入選的有鹽亭縣、梓潼縣、安縣。
　　曾萬明說，實施省管縣以后，綿陽市著眼于更好更快地發展縣域經濟，反而加大了市級財政對試點縣的支持力度。“在財政基數清理和劃轉時，既保證了擴權縣原來的既得利益，同時不再分享原擴權縣稅收收入。”
　　雖然四川省政府明確了“擴權試點縣(市)行政區內的事權由中央、省、試點縣(市)按事權劃分范圍分別承擔相應的支出責任，市級原則上不承擔試點縣(市)事權范圍內的支出責任”，但綿陽市委、市政府仍然把擴權縣作為全市重要的組成部分繼續給予支持，除按省政府要求將過去承擔的一些常規性的配套補助納入了對縣的補助基數外，對這兩年新增的農房重建、提高村社干部報酬等涉及民生的事項給予擴權縣專項補助。 同樣是“省管縣”，山西省晉中市走的卻是弱縣擴權的道路。晉中下轄11個縣市，但三四年前就開始試點“省管縣”的只有兩個國家級貧困縣（和順、左權）。
　　“我估計（山西）之所以搞‘省管縣’，是省委、省政府為了對貧困縣的財政給予直接扶持，我們僅僅是才開始試行而已。” 晉中市副市長程錫景對《瞭望東方周刊》說。
　　不過，一些尚未實施“省管縣”的縣卻有點坐不住了。
　　太谷縣縣長郝向明給本刊記者算了一筆賬：太谷縣人口近30萬，年財政收入4.7億元，但扣掉上繳國家和省、市財政的錢之外，其可用財政收入不過1.7億元左右。
　　“為什么說‘省管縣’對縣里面好？因為減少了管理層級，就可以把該留給市里面的這一塊返回縣里了。” 為此，郝向明去年參加省一級會議時提了一個議案，希望山西省能把太谷作為“省管縣”試點縣。
過渡期癥候
　　目前各省市所實行的“省管縣”幾乎都是從財政管理的角度而言的，幾乎沒有哪個省把最為敏感的組織人事權下放給縣。而幾乎所有的縣市長都認為，行政體制上的“省管縣”是大勢所趨，目前的改革處于一個“過渡階段”。正是由于改革處于過渡期，出現過渡期癥候或許就是一種必然。綿陽市市長曾萬明向本刊記者談改革感受時說：“‘擴權’只是擴大試點縣（市）部分經濟管理權限，不涉及行政管理體制的改變。試點縣（市）所在地的黨委、政府對試點縣（市）經濟社會發展規劃、跨縣域重大基礎設施建設以及社會事業發展、重大突發事件處理等仍然有著不可推卸的領導責任。放權以后，市級有些具體審批權沒有了，但是組織領導、指導支持、監督檢查、綜合協調的職能沒有變，而且要求更高了，如果所轄試點縣（市）在社會事業、公共服務、安全應急等方面出了問題，責任還是在市上。”曾萬明說。“建議省在推進擴權強縣的同時，兼顧地級市的發展空間和產業布局，以便更好地發揮地級市的帶動和輻射作用。” 曾萬明說。
　　站在地方政府的角度，陳林更擔心縱向上的一些主管部門越來越得到強化的部門利益。陳林認為，表面看到的上下級“塊塊”之間的問題，實際深層是“條塊”問題。
　　省管縣、市管區、劃小省、強監督
　　雖然身為晉中市副市長，程錫景還是認為，“現在好多機構的設置已經嚴重阻礙了生產力的發展。實際上，市這一級就是原來的地區，是省政府的派出機構，不是一級政府，它是代表省政府督促、協調某幾個方面的工作的。但是，現在它膨脹成了一級政府，機構越來越龐大，人浮于事。它真正能管什么事？它不是制訂政策的，底下要解決的問題它解決不了。現在我們搞市場經濟，它又給不了下面錢，只能給下面增加負擔。”
　　最近，藍蔚青寫了不少關于“省管縣”的研究報告，而其主旨都是為了回答程錫景們所考慮的這些問題。
　　在藍蔚青看來，“省管縣”的核心是要把市縣關系從上下級關系轉變為“兄弟關系”。今后，省直管縣，市只管市區；對于輻射能力較強的副省級城市可以繼續實行市管縣，也可根據情況將周邊縣并為其市區；對于那些確實需要擴大城區才能充分發揮中心城市功能的地級市，可以確定若干個與中心城市關系特別密切、將來有條件融入中心城市的縣由地級市代管，以后逐步實行縣改區。同時，強縣也可以發展成市。藍蔚青的觀點幾乎得到了所有被采訪縣市長的贊同。問題是，以后只管市區的市長和縣長的行政級別應該等同嗎？藍蔚青的意見是，以后根據各市的發展程度，市領導可以拉開級別，但歷史上形成的級別不宜變動。
　　“其實也沒有什么關系，比如晉中市可以多劃幾個縣進去成為區，其他的縣還是縣的級別，市還是市的級別。”郝向明提出了一個現實的方案。
　　實現真正意義上的省管縣以后，現有的市一級領導去留何地？
　　“‘省管縣’和劃小省應該同時進行。省一劃小，比如說增加到50個省，新增的省里面可以再吸收一部分市里面的干部。退一部分，用年齡卡一部分，提一部分，就地消化一部分，總是有辦法的。” 程錫景說。藍蔚青說，還必須考慮到一個管理幅度的問題。“浙江省多年的實踐證明，省政府直接管理六七十個市縣的管理幅度可行。”但他也承認，劃小省很難，因為我國的省級區劃形成的時間較長，動起來會引起很多矛盾。
　　藍蔚青曾經在黑龍江省工作。上世紀70年代末期，曾經傳過黑龍江要劃為兩省一市：哈爾濱變成直轄市，東邊、西邊各一個省。當時省直機關馬上就人心惶惶——如果真那么改，省直機關就得離開哈爾濱這個大城市了。
　　陳林對“省管縣”的下一步有自己的研究。在他看來，即便劃小省份，縣級干部（副縣及以上）除了主要領導之外，不可能都由省里直接管理，因為“管不過來”。“我的觀點是撤銷地級市，恢復地委。地委作為省委的派出機構，專門管所轄縣（市、區）的干部，它只要設一個組織部就夠了。其他各項政府職能，縣里該怎么干就怎么干就是了。”“當然還有一個更深層的問題，特別是對于縣鄉兩級，上面果真對它放權，最后又怎么制約這些地方官呢？這在邏輯上必然要發展地方民主。”陳林說，“問題是，權力收上去，果真都是在黨中央、國務院的領導手里嗎？不然。這些權力大都被一些部門利益集團牢牢掌握了，然后假中央之名號令全國。這樣的事例難道還少嗎？” （記者肖強）

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