浙江強縣擴權改革調(diào)查：義烏成中國權力最大縣

    小商品之鄉(xiāng)義烏的權力有多大？浙江省的政府部門在給地級市發(fā)通知時，11個地級市的后面總是再加上一個縣級市義烏的名字。數(shù)百項經(jīng)濟和社會行政審批的項目，已經(jīng)下放或者委托給義烏，絕大多數(shù)已不需要再通過行政管轄他們的金華市。

　　與其他地方略有不同的是，浙江從1953年開始就一直是財政省直管縣。如今他們推行的，則是經(jīng)濟和社會職能方面的放權。而放權力度最大的正是義烏。義烏也被稱為“中國權力最大縣”。

　　縣級政府權力擴大的同時，也必然會帶來市、縣之間的一些博弈。

　　義烏的一位公務員認為，浙江的擴權強縣改革已經(jīng)到了一個瓶頸。“該放的權都已經(jīng)放了，以后怎么辦？再改就涉及太多地方了。”

　　他跟記者探討時提出一個問題：如果行政省管縣，到底是地級市降一級，還是縣（市）升一級？

　　事實上，浙江在義烏試點上也頗為謹慎。

　　本報記者倪志剛

　　浙江義烏、杭州報道

　　“能放的權都已經(jīng)放了，用一句俗話說就是，‘改革將進入深水區(qū)’。”7月12日，浙江義烏市委宣傳部一位官員幽默地說。

　　擺在他桌子上的一份文件可以看出義烏在浙江地位的特殊性：一份省政府下放給各地級市的文件中，11個地級市后面，再加了一個義烏市。

　　“這就是浙江的‘11+1’模式，省級計劃中將義烏與地級市并列。”

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　　“腳大鞋子小”

　　關于義烏擴權的背景，記者在多個文本中發(fā)現(xiàn)這樣的詞語：“腳大鞋子小”，“饅頭比蒸籠大”。

　　這是形容義烏的發(fā)展太快，而相應的管理體制已經(jīng)束縛了義烏的發(fā)展。

　　據(jù)義烏市外僑辦主任馮美蘭介紹，義烏常駐外商就有一萬多名，原來來華簽證必須去金華市、杭州市辦，來來往往很花費時間。

　　另一名曾經(jīng)擔任義烏工業(yè)開發(fā)區(qū)常務副主任的官員金開新介紹說，按照規(guī)劃，作為縣級市的義烏開發(fā)區(qū)的道路只能做到15米寬，而跟義烏對接的省級道路是50米寬。除此之外，用電指標、用地指標、信貸指標都無法跟上義烏的經(jīng)濟發(fā)展形勢。

　　當?shù)匾晃徊辉竿嘎缎彰�的官員告訴記者，由于義烏國內(nèi)、國外的客流量都非常大，因此一直想建個機場，但報告打上去，被一直壓著不批，因為不符合縣級市的規(guī)劃。最后在一位省領導的干預下，義烏機場才被批建。義烏的國際展覽中心也遭遇同樣的麻煩。

　　中國的輕工小商品有很大一部分都是從義烏銷往國外的，比如海關，每年都有40萬個集裝箱出口，但卻只有一個海關辦事處。如果有了地級市這個權限，那么設立海關就比較順利了。還有，進出口檢驗檢疫、外匯管理等機構的設置都與義烏的經(jīng)濟發(fā)展不配套。

　　再比如金融，義烏去年金融機構存款余額達到了586.2億元，但按照擴權前的金融制度，義烏不能設立銀行分行。很多商業(yè)銀行要先在金華設立金華支行才能踏進義烏金融界，這個“攔路虎”總讓銀行老總們對進駐義烏面有難色，而且這也不方便義烏企業(yè)的融資。

　　這樣類似的麻煩，在經(jīng)濟發(fā)達的浙江隨處可見。高度發(fā)達的民營經(jīng)濟和縣域經(jīng)濟，使得浙江一些縣或者鎮(zhèn)的經(jīng)濟甚至遠遠超出一個市的經(jīng)濟總量。

　　正是在這個大背景下，浙江很早就啟動了強縣擴權的改革。

　　不過，與當下很多省市從財政支付轉移省管縣開始不同，在財政體制上，浙江自1953年以來就一直有省管縣的傳統(tǒng)，市級財政不與所轄縣產(chǎn)生結算關系。這一財權處理的歷史傳統(tǒng)，為浙江推行包括財權、事權、人權在內(nèi)的省管縣改革奠定了基石。

　　從1992年至今，浙江省已經(jīng)進行了五輪強縣擴權改革。

　　擴權主要采取三種方式進行：一是減少管理層級，原來縣報市再報省，改為縣直接上報審批和管理；二是由省以交辦的方式下放，直接由縣審批和管理；三是市通過交辦的方式將權限下放給縣審批和管理。

　　1992年到2002年的十年間，省、市向縣下放了若干管理權限。僅2002年的一次，浙江就將313項原屬地級市的經(jīng)濟管理權限下放給20個縣（市、區(qū)）。

　　2007年，浙江的縣域經(jīng)濟GDP已占到浙江的70%，是中國縣域經(jīng)濟最發(fā)達的省份。有專家評論說，這與浙江進行的下放權限的改革不無關系。

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　　一次只針對義烏的改革

　　2006年11月，浙江啟動第四輪強縣擴權試點。這一次，義烏成為主角，因為這次擴權只針對義烏。

　　文件這么描述：“賦予義烏市與設區(qū)市同等的經(jīng)濟社會管理權限；推動義烏優(yōu)化機構設置和人員配置。”

　　義烏市委宣傳部一位官員告訴記者，在行政體制不改變由金華市領導的情況下，除了規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等經(jīng)濟、社會管理權限以外，義烏與地級市有同等的經(jīng)濟社會管理權限。

　　這些權限有多少？

　　這位官員說，浙江一個地級市大大小小的審批權力大約有1000多項，義烏擁有618項。

　　不僅如此，義烏在浙江省還獲得了“11+1”的待遇：浙江省在11個地級市外，將義烏列為計劃單列縣，浙江一些重要經(jīng)濟計劃指標的分配，如土地、金融指標等都是作為地級市的待遇單列。即便是浙江召開地級市的經(jīng)濟工作會議，身為縣級市的義烏也要參加。

　　浙江省省直管縣政策的主要參與者、省委研究室副主任沈建明說，通過擴權，義烏已基本上具備了地級市政府所具有的權限，現(xiàn)在義烏的書記和市長也是副廳級，屬于省直管干部。

　　義烏市委辦公室副主任施文臻認為：“擴權帶來最直接的好處，就是審批環(huán)節(jié)的減少，辦事效率的提高。”

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　　賦予多項涉外權

　　7月中旬，記者在義烏國際商貿(mào)城看到，大批來自中東、歐洲的商人在商貿(mào)城到處轉悠。

　　“以前辦簽證要到杭州，現(xiàn)在在義烏就可以辦了，方便多了。”一名會講中文的中東商人告訴記者，他經(jīng)常來義烏采購商品，因為經(jīng)常要帶不同的助手，經(jīng)常要到杭州辦理有關手續(xù)，很麻煩。現(xiàn)在在義烏就可以辦理外國人簽證和居留許可等多項涉外權力。

　　這些權力并非浙江省所有，而是2006年浙江單獨給義烏擴權后，外交部和公安部先后授予的權力。2008年，義烏共簽發(fā)居留許可證和簽證1.9萬人次。直接帶來的結果是：境外企業(yè)駐義烏辦事處從2006年的不足600家猛增到2300多家。

　　擴權后義烏市設立了海關、出入境檢驗檢疫、外匯管理、股份制商業(yè)銀行等相關分支機構，并賦予這些分支機構設區(qū)市或相當于設區(qū)市的職能。

　　2007年和2008年，義烏出口標箱分別增長30.5%、24%。

　　對于大多數(shù)縣（市）來說，以上這些權力并不那么重要，也不那么容易獲得。

　　而其實，更多的便利來自于普通群眾和商人。

　　義烏人陳明林買了一臺二手車，他在義烏行政辦事大廳很快辦好了過戶手續(xù)。這項權力就是從金華市下放下來的。以前，他就得去金華跑一趟。

　　經(jīng)過幾輪放權，義烏已獲得了更多的自主權，比如公務員考試、汽車換牌、衛(wèi)生系統(tǒng)考試、班車票價核定等，這些以前必須在金華市審批的權限，都已下放到義烏。

　　當?shù)卣�府部門提供的材料說，單是機動車駕駛考試權限下放一項，就給義烏人每年節(jié)約2000余萬元；下放的公務員考試、相關職稱考試權限，兩年就為義烏市1.5萬多人省去舟車勞頓和相關費用至少150萬元；公安交警下放的機動車變更登記這一管理事項，一年就可為群眾節(jié)省500萬元。

　　“其實是管理事項太多了，有很多管理權限完全是多余的。”義烏市政府一位公務員告訴記者，他看到近千項具體的管理事項時，吃驚地發(fā)現(xiàn)很多瑣碎的事情都是需要去市里或者省里辦理的：“比如汽車變更手續(xù)，在縣里登記就完全可以了，沒必要全部跑到市里去排隊。”

　　對于企業(yè)而言，審批手續(xù)的繁雜是不可避免的痛苦。比如，一個地方企業(yè)若想申請出口經(jīng)營權，需要跑遍工商、海關等多個部門，一般到拿到證得6個月之久。

　　相比當下其他地方繁雜的審批環(huán)節(jié)，義烏顯然比其他地方更有競爭力。

　　上述那位官員介紹說，擴權主要是減少了管理層次，簡化了審批程序，使群眾辦事成本更低、效率更高。“與擴權前相比，項目辦理時間平均減少4-5個工作日。”

　　義烏市建設局法規(guī)科負責人告訴記者，現(xiàn)在義烏建設系統(tǒng)向上申報的項目，比如建筑企業(yè)資質(zhì)的年檢等，幾乎全部不需要經(jīng)過金華市建設局，而直接可以向省建設廳申報。

　　“以前要先送到市建設局，市建設局要等全市其他縣、區(qū)的送齊了再向省里送，你想想多耽擱時間？”

　　據(jù)他介紹，義烏的工程量占到金華地區(qū)的一半，但是申報浙江省的“錢江杯”優(yōu)質(zhì)工程指標，以前必須先要獲得市里的“雙龍杯”才能再上報。“市里要平衡，也不可能給我們一半的指標啊。”而現(xiàn)在，省建設廳已直接放權，將指標直接落實到義烏。

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　　小市大縣博弈

　　“全國百強縣”排行榜上，浙江的上榜縣數(shù)量一直位居全國第一，這或許是浙江18年來不斷推進省直管縣舉措的碩果。

　　2009年7月9日，財政部一紙《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出省管縣財政改革將在2012年底前在中國大部分地區(qū)推行的實施目標。包括湖南在內(nèi)的大多數(shù)省份啟動這一改革。

　　浙江無疑再次走在了前面。

　　2009年年初，浙江省開始了第五輪強縣擴權改革。

　　與以往不同的是，當年8月該省還配套出臺了《浙江省加強縣級人民政府行政管理職能若干規(guī)定》，這是全國范圍內(nèi)首部關于“擴權強縣”的省級政府規(guī)章。

　　這個規(guī)章規(guī)定，凡是法律、法規(guī)、規(guī)章明確以外的省和設區(qū)市的管理權限，除規(guī)劃建設、重要資源配置、重大社會事務管理職能外，其他社會經(jīng)濟管理職能原則上應當交由縣（市）政府或其相關主管部門行使。

　　也就是說，義烏的經(jīng)驗已經(jīng)開始在浙江全省推廣。

　　不過，這次推廣并沒有把義烏所獲得的權限全部放出去，也就是說浙江其他縣并沒有獲得義烏試點時全部的權力。

　　沈建明認為，省管縣的核心不是誰來管，不全部是權力轉移，而是一個松綁的概念。他介紹說，浙江下放權限的同時，也在進行省級審批事項的削減。

　　浙江從1999年開始，省級審批權限從3200多項減少到600多項。“我們的改革就是調(diào)動積極性，多給縣一些積極性、發(fā)展權，理論上它會發(fā)展得快一些。”

　　縣級政府權力擴大的同時，也必然會帶來市、縣之間的一些博弈。

　　在義烏，很多政府工作人員都愿意談擴權好，但不愿跟過去對比。“老是說來說去，你說市里會怎么想？現(xiàn)在畢竟還屬于他們管啊。”一位公務員說。

　　在目前，省管縣有兩種模式，一種是浙江的財政體制的省管縣模式，一種是海南的行政省管縣模式。

　　海南由于面積小具有省直管縣的天然優(yōu)勢，而面積大的省份則會面臨很多麻煩。

　　而義烏的一位公務員認為，浙江的擴權強縣改革已經(jīng)到了一個瓶頸。“該放的權都已經(jīng)放了，以后怎么辦？再改就涉及太多地方了。”

　　他跟記者探討時提出一個問題：如果行政省管縣，到底是地級市降一級，還是縣（市）升一級？

　　不僅是級別問題，也有人擔心，如果省直管縣，每個縣都有做大的沖動，會不會帶來重復建設的問題？市與市之間的行政壁壘消失后，會不會變成更多的縣與縣之間的行政壁壘？

　　在一些專家看來，這些都只是技術問題，還不是深層次的障礙。

　　中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林認為，我國是一個城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的大國，沒有“縣域”的現(xiàn)代化，就不可能有全國的現(xiàn)代化。“省直管縣”對于壯大縣域經(jīng)濟、促進城鄉(xiāng)一體化新格局的形成、加快城市化進程都具有重大意義。

　　浙江省委黨校教授、政治學研究所所長何顯明認為：“在中國，縣一級政權非常關鍵，縣級政府的行政自主性是最強的，省直管縣最能調(diào)動的就是縣級政權的主動性。”

　　湖南省委黨校經(jīng)濟部主任易可君認為，“市管縣”體制下過多的行政層級造成管理效率低下。

　　在遲福林看來，不管是浙江模式，還是海南模式，都代表了一種方向，即從財政的省管縣逐步過渡到行政的省管縣。

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