江、浙、魯推進城鎮化的基本經驗及啟示

    省委九屆十次全會做出了統籌推進吉林特色城鎮化的重要戰略部署，這是我省深入貫徹落實科學發展觀、加快經濟發展方式轉變，促進經濟社會又好又快發展的重要內容。加快城鎮化進程是我省今后較長一段時間內重要工作任務。改革開放以來，江蘇、浙江、山東三省把加快城鎮化進程作為推動經濟社會發展的重要戰略選擇，城鎮聚集和輻射帶動作用顯著增強，綜合經濟實力明顯提升，實現了城鎮化發展的新跨越。三省推進城鎮化的一些先進做法為我省提供了可資借鑒的重要經驗。

　　一、把城鎮化置于經濟社會發展全局，與工業化、農業現代化統籌推動，為經濟社會發展提供引擎、增添動力。江蘇早在1982年就提出了“以城市為中心、以農村為基礎，以小城鎮為紐帶”的發展方針，以鄉鎮企業發展和農村工業化為主要推動力，成功實現了百萬農民的非農化轉移，創造了聞名全國的蘇南模式。借力上海浦東的開發，江蘇把開發園區打造成外資高地和產業高地，使開發區與城市發展相融合，成為推動城鎮化進程的重要動力。進入新世紀，江蘇按照“城鄉統籌、集約發展、規劃引導、改善環境、保持特色”的思路，全面推進城鎮化進程，已基本形成與現代化進程相匹配、與產業布局相呼應，以特大城市和大城市為核心、中小城市為紐帶、小城鎮為基礎，城鄉協調發展的城鎮體系。截至2009年底，江蘇城鎮化水平已達55.6%，比1978年的13.7%提高了41.9個百分點，城鎮人口超過總人口的一半。浙江在1999年提出了加快城鎮連綿區的建設，使之成為浙江城鎮的支柱空間和經濟重心，城鄉一體化得到迅速推進。近年來，浙江進一步提出了走資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧、大中小城市和小城鎮協調發展、城鄉互促共進的新型城市化道路，實現了工業、商貿、城鎮三位一體融合發展，互為支撐，互為動力。浙江城鎮化水平由2002年的47.47%，上升到2009年的57.9%。山東把建設半島城市群作為城鎮化的主體形態，城鎮化、工業化和農業現代化協調推進。目前半島城市群輻射帶動作用明顯增強，新型農村社區大量涌現，城鄉和區域產業結構、人口結構和生產力布局加快調整，呈現出城鄉互融并進和區域協調發展的重要特征，成為繼長三角、珠三角、京津冀之后的全國第四大城市群。

　　二、高起點、高水平的規劃，優化空間布局和產業布局，構筑城鄉互動、區域一體、功能互補的城鎮體系。城鄉規劃全覆蓋是江蘇在全國的率先之舉。江蘇先后編制了《江蘇省城鎮體系規劃》和南京、蘇錫常、徐州三大都市圈規劃等一批重大區域性發展規劃，全省基本形成了從區域到城市、從城鎮到農村、從總體到專項的層次分明、互相銜接、配套完善的規劃體系，構筑了“三圈五軸”的城鎮空間結構。浙江將全省規劃為“三群四區七心五級網絡化”的城鎮空間結構，重點培育建設杭州灣、溫臺沿海和浙中城市群這一發展的“火車頭”，使之成為浙江產業擴展和升級的主要空間載體。山東把推進城鎮化與優化區域經濟布局結合起來，構筑以半島城市群、濟南都市圈、黃河三角洲城鎮發展區、魯南城鎮帶為主體，以區域中心城市和縣城為骨干，以各類小城鎮為基礎的城鎮空間結構，促進了工業向園區集中、農民向小城鎮集中、居民向社區集中。

　　三、把產業發展、產業支撐放到城鎮化的突出位置，通過二三產業的集聚發展帶動人口和要素向城鎮集聚。江蘇大力構建開發園區與鄉鎮工業小區之間的配套產業鏈，形成了一大批專業園區、專業鎮、專業村，實現了城鄉產業聯動發展，大批農村勞動力實現非農化轉移就業。浙江打造環杭州灣、溫臺沿海、金衢麗三大產業帶，推進塊狀經濟向現代產業集群轉變，由勞動密集型向以資本技術密集型為主升級，現代服務業比重逐年提升，總部經濟、創意經濟、網絡經濟、樓宇經濟、空港經濟等新型城市經濟迅速成長。山東大力發展先進制造業、高新技術產業、海洋產業和現代服務業，通過培育50個營業收入過100億元的產業集群，吸納了農村勞動力就地就近轉移，涌現了一批工礦型、商貿型、農產品加工型、交通樞紐型、旅游觀光型等各具特色的經濟強鎮。

　　四、因地制宜，確立不同的發展模式與結構形態，走出了各具特色的區域協調發展之路。浙江早在上世紀八十年代就開始推動“區域塊狀經濟”的城鎮化發展戰略。各地結合實際發展各具競爭力的特色經濟，形成了“各守一塊、共同發展”的區域分工格局，各有所長、各有市場、各有特點、各有優勢、各顯神通，展現了“區域塊狀經濟”遍地開花、整體推進、均衡發展的鮮明特點。江蘇針對城鎮化水平存在南北差距的實際問題，走出適合省情特點的差異化城鎮化發展之路。蘇南地區城鎮化進程由外延擴張為主轉向內涵品質提升為主，蘇北則走新型工業化、城鎮化的道路，同時采取產業、財政、科技、勞動力的“四項轉移”和推進南北共建開發區等措施，支持蘇北地區經濟發展，使蘇北地區主要經濟指標增速連續4年超過全省平均水平。山東強化陸海統籌、區域統籌、產業統籌，把建設藍色經濟區和半島城市群作為新型城鎮化的戰略重點，打造功能互補的高端產業聚集區、布局合理的城市連綿區、改革開放先行區、城鄉統籌和“兩型”社會建設示范區。

　　五、消除制約城鎮化發展的政策瓶頸和體制障礙，充滿活力、富有效率的創新實踐層出不窮。浙江在全國率先構建了與城鎮化水平相適應的社會就業、社會保險、社會救助、社會福利、社會慈善“五位一體”的大社保體系。嘉興市將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開；以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式，解決了城鎮化進程中土地資源配置的難題。這種以優化土地使用制度為核心的 “新土改”，還聯動推進了就業、社會保障、戶籍制度、居民管理、涉農體制、村鎮建設、金融體系、公共服務、規劃統籌等九項改革。江蘇從城鎮建設、戶籍制度改革、環境保護、規范發展方面出臺了一系列配套政策措施。蘇州鼓勵農民將集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房置換成股份合作社股權、社會保障和城鎮住房，實現了“家家有資本、戶戶成股東、村村有物業、年年有分紅”。

　　六、構筑城鄉發展相融并進、良性互動的發展格局，讓農民跟市民一樣普享改革發展的“紅利”。江蘇以政府投資為主導，引導和帶動大量社會資本和生產要素加速向農村和小城鎮集中，農村交通、通訊、衛生、教育、文化等各項事業年年跨上新臺階。全省已建成農村綜合服務社1.2萬個，多數農民的生產生活、醫療生活、文娛、教育等基本需求，均可在“10分鐘生活圈”得到滿足。蘇州市的農村勞動力基本養老保險覆蓋率為98.5%，農村基本醫療保險參保率達97%。江蘇已累計轉移農村勞動力1719.7萬人。與此相對應，工資性收入已經成為江蘇農民收入的主要來源。浙江以建設全國實踐新型城鎮化、推進城鄉差異互補協調發展的先行區和示范區為目標，創建了一批全面小康示范村、生態村，大部分中心鎮已成為經濟繁榮、交通方便、環境優美的農村區域型經濟文化中心。浙江城鄉基本公共服務均等化處于全國領先水平，統籌城鄉發展正穩步向“全面融合”階段邁進。山東積極推進城鄉規劃、產業布局、基礎設施、生態環境、公共服務、組織建設“六個一體化”，促進了城市資金、技術、信息等要素向農村流動。全省農村基本實現了村村通公路、電話、廣播電視和互聯網，城鄉污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率、建成區綠化覆蓋率等均居全國前列。

　　城鎮化關乎我省經濟社會發展總體布局，是一項緊迫的戰略任務，更是一個長期的奮斗過程。從江蘇、浙江、山東三省推進城鎮化的創新實踐當中得到如下啟示：

　　啟示一：深刻把握城鎮化的科學內涵，走統籌城鄉發展和區域協調發展之路。三省的經驗表明，城鎮化的過程是人口就業結構、產業結構的轉化過程和城鄉空間社區結構的變遷過程，也是城鄉和區域之間各種要素交融和優化組合的漸進過程。近幾年，我省經濟社會雖然得到了較快發展，但還存在城鄉差距和區域差距。我省城鎮化建設應堅持統籌城鄉發展和區域協調發展，把城市和農村、發達地區和欠發達地區的經濟社會發展作為整體來通盤考慮、統一謀劃，特別是要把解決農村富余勞動力向非農產業轉移放在優先位置，發揮城市對農村、工業對農業、發達地區對欠發達地區的帶動作用，使之相互促進、協調發展，實現經濟增長、農村人口轉移、就業增長與城鎮化的良性互動，實現統籌城鄉發展的“雙贏”，區域協調發展的“共贏”，整體提升我省城鎮化的質量。

　　啟示二：突破行政區劃限制，按照經濟功能分區，把打造日益繁榮的城市群作為戰略重點，推動組團式發展。我省大中城市數量偏少，除長春、吉林兩個超百萬人口的特大城市外，欠缺大中城市。現有城市之間產業關聯度低，區域合作松散，難以在區域競爭和資源配置中獲取優勢。我省應通過科學的規劃安排和必要的行政調控，依托區位、資源和產業優勢，構筑以長吉為核心，四平、松原、遼源為支點的中部城市群，同時加快發展梅河口等重要節點城市，放大城市的規模效應、集聚效應、輻射效應和聯動效應，實現設施共建、資源共享、環境共保、經濟共榮、社會共進。當前，首要的是加快長吉一體化進程，打造我省城鎮化核心區，發揮其在城鎮化進程中的“領跑”作用。

　　啟示三：推動科技成果向現實生產力轉化，通過技術創新和產業優化升級來驅動城鎮化。三省在城鎮化進程中實施高端高質高效產業戰略，發展高技術、高效益、低消耗、低排放的新興產業和現代服務業，實現了產業集群、人口集中、發展集約、服務集成，推動了城鎮化由規模擴張向質量提升轉變。我省推進城鎮化必須重視科技創新和成果轉化應用，以產業優勢和資源稟賦為依托，以知識創新和技術創新為支撐，有效引導創新要素、創新技術向新興產業集聚，加大運用新技術、新成果、新工藝改造提升傳統產業的力度，著力推動農業生產方式的專業化、標準化和規模化，走低碳、綠色、可持續的城鎮化發展模式，謀求經濟社會發展的主動權、行業競爭的主導權。

　　啟示四：加快發展縣域中心城市和重點中心鎮，使之成為聚集產業的“結”、吸引農民的“點”，縣域經濟發展的“極”。縣域中心城市是城鄉統籌的重要載體。三省把發揮縣域中心城市和中心城鎮對縣域經濟發展的集聚和帶頭作用, 作為推進城鎮化進程的重要政策。我省縣域中心城市總體上規模偏小，經濟實力不強，難以發揮集聚產業、吸納人口的中堅作用。必須進一步加大實施縣域突破的力度，按照賦權、放開、搞活的思路，給予縣域中心城市發展最大可能的支持，促進二三產業向縣域中心城市集聚發展，培育壯大特色優勢產業，大力發展農業產業化，通過擴容提質，增強城鎮綜合承載能力。重點支持哈大軸線和長吉圖沿線幾個基礎好、實力強、發展潛力大、區位條件優越的縣級市、縣城的率先發展。在小城鎮建設上，把縣域重點中心鎮作為統籌城鄉發展的重點予以大力培育，提升重點中心鎮的綜合實力，使其成為縣域經濟強鎮或縣域經濟次中心。

　　啟示五：增強規劃的前瞻性、科學性和權威性，發揮好規劃的指導、引領和調控作用。推進城鎮化必須增強經濟社會發展總體規劃的空間指導和調控功能，做深做細城鎮建設、土地利用和交通發展等規劃，形成總體規劃、重點規劃、專業規劃等各類規劃定位清晰、功能互補、銜接有序的統一的科學規劃體系。編制片區和跨區域的城鎮體系規劃，指導城鎮合理布局，協調發展。按照省會城市、區域中心城市、縣級市、縣城和重點建制鎮等層次，科學規劃城鎮發展方向，突出重點，分類指導，梯次推進。

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